Instituties publiekelijk vormgeven
Een publieke institutie is uiteindelijk een belofte die vreemden gezamenlijk aan elkaar doen. Het ontwerp van die belofte, wat ze inhoudt, wat ze uitsluit, hoe ze eruitziet en klinkt, en hoe ze zich gedraagt als niemand kijkt, bepaalt of ze het vertrouwen verdient dat publiek kapitaal vereist. Het vertrouwen in een institutie is duur om op te bouwen en goedkoop om te verliezen. De ontwerpbeslissingen die dit bepalen, worden meestal in de eerste achttien maanden genomen, of men zich daar nu van bewust is of niet.
De meeste nieuwe instituties worden opgebouwd uit precedenten. Dit is begrijpelijk, maar vanaf een bepaald punt ook ondermijnend. Instituties die volledig op precedenten zijn gebaseerd, erven de aannames van het tijdperk waarin ze zijn ontstaan, inclusief de aannames die niet langer gelden. Ze importeren bestuursmodellen die de problemen van een vorig decennium oplosten en committeren zich er zo stilletjes aan om datzelfde probleem nog een generatie lang op te lossen.
‘We waren zo druk bezig met het opzetten van de institutie dat we vergaten te bepalen wat ze was,’ reflecteerde een oprichtend directeur van een grote publieke autoriteit enkele jaren na de start. Het is een openhartige samenvatting van een wijdverbreid patroon. Het organogram wordt getekend. De kantoren worden gehuurd. De systemen worden aangeschaft. De eerste medewerkers worden aangenomen. En na een jaar realiseert de leiding zich dat een reeks tactische keuzes stilletjes de impliciete doctrine van de institutie is geworden en dat het terugdraaien hiervan nu politiek kapitaal kost dat niet was begroot.
Een institutie weloverwogen ontwerpen is trager en wordt meer betwist dan er een over te erven. Het vereist dat men aan het begin een kleine set lastige vragen schriftelijk beantwoordt. Waar dient deze institutie voor, specifiek genoeg omschreven om aanpalende verleidingen uit te sluiten? Wat zal ze weigeren te doen, en hoe zal ze dat doen? Wie is waarvoor verantwoordelijk, en hoe wordt die verantwoordelijkheid gehandhaafd als het ongemakkelijk wordt? Hoe ziet ze eruit en hoe klinkt ze, en waarom die keuzes in plaats van de voor de hand liggende? Wat is over twintig jaar nog steeds waar over de institutie, en wat mag er veranderen?
Dit zijn geen merkkwesties in enge zin, hoewel het merk de plek is waar ze uiteindelijk zichtbaar worden. Het zijn constitutionele kwesties. Goed beantwoord, leveren ze een institutie op wiens gedrag voorspelbaar is voor burgers, medewerkers, partners en opvolgers. Worden ze bij verstek beantwoord, dan leveren ze een institutie op wiens gedrag alleen voorspelbaar is voor de kleine groep mensen die toevallig in de kamer was tijdens de eerste maanden.
Het ontwerp van een publieke institutie is ook een ontwerp van haar toekomstig leiderschap. Een goed ontworpen institutie is leesbaar voor het type leider dat ze vervolgens nodig heeft. De opvolging is eenvoudiger omdat de rol wordt gedefinieerd door de institutie in plaats van door de zittende persoon. Een slecht ontworpen institutie daarentegen is alleen leesbaar voor insiders en neigt ernaar te selecteren op continuïteit van persoonlijkheid in plaats van continuïteit van doelstelling.
Het weloverwogen ontwerpen van een institutie wordt juist betwist omdat de vragen ertoe doen. Het is gemakkelijker om ze uit te stellen en de gevolgen later te beheersen. Het is, in onze ervaring, ook het allerbelangrijkste wat een oprichtend team kan doen met het mandaat dat het heeft gekregen. Instituties die met een duidelijk doel zijn ontworpen, worden doorgaans ook met een duidelijk doel vertrouwd. Dat is een goed rendement op achttien zorgvuldige maanden.